Bir Bakanın Cumhurbaşkanının İradesi Hilafına İstifa Etmesi Mümkün Müdür?
Görevden Af Ne Anlama Gelir? Sosyal Medya Hesaplarından Yayınlanan İstifa Mesajı Geçerli Midir?
Kamuoyunu son günlerde en çok meşgul eden konulardan biri de eski Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak’ın “görevden af talebini” içeren ve Instagram hesabı üzerinden yayınladığı mesaj oldu. Gündemi meşgul eden husus yalnızca bu talebin siyasî arka planı değildi elbette; “af talebi” ibaresiyle yaratılan kavram karmaşası nedeniyle bu mesajın niteliğinin ne olduğu da tartışmalara yol açtı. Peki bu mesajın hukuki açıdan niteliği gerçekten nedir, bir bakanın istifa etmesi mümkün müdür, yoksa ancak Cumhurbaşkanının kabulüyle mi görevinden ayrılabilir? Bu yazımızda; istifanın hukuki niteliğini, özellikle Bakanların Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemindeki konumlarını da göz önünde bulundurarak açıklamaya gayret edeceğiz. Ayrıca “görevden af” ile neyin kastedildiğine ilişkin de bir perspektif sunacağız ve sosyal medyada yayınlanan bir mesajla istifanın geçerliliğini değerlendireceğiz.
Gündelik hayatımızda çevremizdeki kişilerin sık sık kendi istekleriyle işlerinden ayrıldıklarını ya da kısaca “istifa” ettiklerini duyarız. Bunun işverenin onayına bağlı bir durum olmadığı da esasen herkesçe bilinir. Gerçekten de hukukî açıdan istifa, tek taraflı bir irade beyanıdır. Muhatabın kabulüyle değil, muhataba yalnızca ulaşmakla derhal sonuçlarını doğurur.
İş hayatımızda durum böyleyken, kamu hukukunu ilgilendiren hususlarda istifa özgürlüğü biraz değişmekte ve kavram karmaşası da bizzat yasalarla yaratılmaktadır. Örneğin; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre istifa, “çekilme” olarak nitelendirilmektedir. Aynı yasaya göre bir devlet memurunun “çekilmesi”, bazı sınırlandırmalara tâbidir. Çekilen memur, yerine atanan kimse göreve başlamadıkça veya çekilme isteği amirince kabul edilmedikçe görevine devam etmek zorundadır. Türk Silahlı Kuvvetleri personelinin de istifası 15 yıl hizmet süresini doldurmadıkça mümkün olmamaktadır. Elbette Bakanların 657 sayılı yasaya tâbi olmadığı açıktır. Fakat verdiğimiz örneklerde görüldüğü üzere kamu hukuku perspektifinde istifaya birtakım sınırlamalar getirilmesi de olağandır.
Temmuz 2018 itibariyle yürürlüğe giren ve Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi olarak adlandırılan yönetim şekline göre Bakanlar, önceki parlamenter sisteme göre yetkileri son derece azalmış unsurlardır. O kadar ki tüm kanunlarımızda yer alan “Başbakan”, “Bakan” ve “Bakanlar Kurulu” ibareleri “Cumhurbaşkanı” olarak değiştirilmiş ve Cumhurbaşkanı yürütmenin başı sıfatıyla tüm Bakanların, Başbakanın ve Bakanlar Kurulu’nun yetkilerini tek başına elinde toplamıştır. Öyle ki ihtiyaç kalmaması sebebiyle, 3046 sayılı “Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanunun” neredeyse tüm maddeleri yürürlükten kaldırılmış ve adı “Bakan Yardımcılarının Mali Hakları ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun” olarak değiştirilmek suretiyle yalnızca bir maddesi yürüklükte bırakılmıştır.
Ülkemizde, özellikle 1876 yılında Birinci Meşrutiyet’in ilanı ile Bakan (eski dilde “vekil”, “nazır”; özellikle İmparatorluk Türkiye’sinin son dönemine damgasını vuran bazı “paşalar” bu niteliktedir) kendi özgül ağırlığını geliştirmeye başlamıştır. Bakan, parlamenter sistemi en azından yasal düzlemde tam olarak uygulamaya başladığımız 1961 Anayasasıyla bazı devlet yetkilerini resmen birinci elden haiz bir konuma gelmiş, 1982 Anayasasında da bu yetkileri devam ettirmiştir. Bu nedenle millî hafızamızda kuvvetli bir figür olarak yer etmiş, hatta koalisyon hükûmetleri döneminde bazı önemli Bakanlıkların koalisyon ortaklarınca hararetle talep edilmesi ve çekişmelere neden olması bu kuvvet imajını pekiştirmiştir. Ancak millî hafızamızdaki bu gerçek, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde artık yanıltıcı bir hâl almıştır. Zira Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemindeki bakanlar artık hiçbir yetkiye birinci elden sahip değildir; onların tüm yetkilerinin kaynağı Cumhurbaşkanıdır, Cumhurbaşkanının iradesine muhalif hiçbir işlem yapmaları mümkün değildir. O kadar ki şöyle bir cümle kurulması durumu en net şekilde ifade edecektir: Mevcut sistemde tüm bakanlar, bizzat Cumhurbaşkanın kendisidir. Bakan olarak ifade ettiğimiz kişiler ise ilgili Bakanlıkta Cumhurbaşkanının iradesi neyse onu uygulamak zorunda olan Cumhurbaşkanı temsilcileridir. Gerçekten de Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Kararnameye göre Bakanlar, “Bakanlık hizmetlerini, Cumhurbaşkanının genel siyasetine, Cumhurbaşkanı karar ve talimatlarına uygun olarak yürütmekle görevli ve Cumhurbaşkanına karşı sorumludur.” Bakanların görev ve yetkileri hakkında istenildiği zaman Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile değişiklik yapılabilir.
Bakanların görevlerinin sona ermesiyle ilgili yegâne yasal düzenleme Anayasa’nın 106. maddesinde yapılmıştır. Bu maddeye göre “Bakanlar, Cumhurbaşkanı tarafından atanır ve görevden alınır.” Görüldüğü üzere ne bu maddede ne de herhangi başka bir yasada Bakanların kendi iradeleriyle görevden ayrılabileceğine, yani istifa edebileceğine ilişkin bir ibare bulunmamaktadır. Buna karşın Bakanların istifa edemeyeceğine ilişkin yasal bir düzenleme de yoktur. Her ne kadar bir kimsenin, istememesine rağmen herhangi bir görevde zorla tutulmasının izahı zor da olsa, gerek İçişleri Bakanı Süleyman Soylu gerekse de eski Hazine ve Maliye Bakanı Berat Albayrak’ın istifalarının ardından yaşananlar mevcut siyasî düzende Cumhurbaşkanı onaylamadıkça istifa etmenin mümkün olmadığını göstermektedir.
Nitekim, Süleyman Soylu’nun istifası Cumhurbaşkanınca kabul edilmeyince kendisi görevini icra etmeye devam etmiştir. Süleyman Soylu’nun istifasının ardından Cumhurbaşkanlığınca yapılan açıklamada şöyle denilmiştir. “Bir makam sahibinin istifasını sunması kendi takdiridir, fakat nihai karar sayın Cumhurbaşkanımıza aittir. İçişleri Bakanımızın istifası kabul edilmemiştir, kendisi görevine devam edecektir.” Cumhurbaşkanlığı tarafından yapılan bu açıklama, bir hukukî düzenleme niteliğinde değilse de Bakanların Cumhurbaşkanının iradesi hilafına istifa edemeyeceği noktasında de facto, yani fiilî bir durum yaratmaktadır.
Bu fiilî durum, Berat Albayrak’ın istifa iradesini göstermesinin ardından Cumhurbaşkanınca kabul açıklaması yapılıncaya kadar kamuoyunda yaşanan belirsizlikle pekişmiştir. Hiç şüphe yoktur ki ileriki süreçte bir başka Bakan istifasını sunsa, Cumhurbaşkanınca kabul beyanı yayınlanıncaya kadar halk nazarında henüz o kimsenin görevde olduğu noktasında bir kanaat hasıl olacaktır. Nitekim, Berat Albayrak’ın istifasında da aynı kanaat oluşmuştur.
Bu fiilî durum tekrar ettikçe adeta bir anayasal teamül halini alacak ve yazısız bir anayasa hükmü haline gelerek hukukî altyapısına da zamanla kavuşabilecektir. Bu noktada değinilmesi gereken bir diğer nokta, açıkladığımız mevcut fiilî durumun Devlet’in resmi bir işlemine temas ettiği yer hakkındadır. Berat Albayrak’ın “af talebinin kabulü” hakkında verilen karar, aynen bu ifade (“af talebinin kabulü” ifadesi) zikredilmek suretiyle Resmî Gazete’de yayınlanmıştır. Tüm bu gelişmeler, mevcut anayasal düzenimizde Bakanların istifa özgürlüğünün olmadığını göstermektedir.
Hatta, bu işleme istifa dışında bir adlandırma da yapılmıştır. Bakanın görevine devam etmek istemediği yönündeki beyanı “görevden af talebi”; Cumhurbaşkanınca yapılan işlem de “af talebinin kabulü” şeklinde isimlendirilmiş ve bu ibareler Devlet’in resmî yayın organı olan Resmî Gazete’de yayınlanarak en azından siyasî tarihimizin silinmez bir parçası haline gelmiştir.
Neden böyle bir adlandırma yapıldığı konusunda net bir yorum getirmek mümkün değildir. Nitekim bin bir türlü iddia konuşulmakta ve tartışılmaktadır. Objektif sınırları aşamamak üzere şunu ifade edebiliriz ki “istifa” Arapça kökenli bir sözcüktür. Türkçedeki tam karşılığı “af dilemek” olarak karşımıza çıkmaktadır. Her ne kadar TDK sözlüğünde istifa sözcüğünün ikinci anlamı gerçekten de “görevden çıkarılma” olarak geçmekteyse de Türkçenin genel kullanımında iki farklı anlama gelen bu ibarelerden “af dilemenin”, neden “istifa” yerine kullanıldığı hususunda kesin bir tespit yapmak mümkün değildir. Siyasî saiklerle hareket edilmiş olabileceği gibi, yukarıda açıkladığımız üzere yeni bir hukukî kurum oluşturmak adına adlandırma yapılmak niyetinde de olunabilir.
Berat Albayrak’ın istifasıyla ilgili gündem yaratan son husus da istifa beyanının Instagram üzerinden yayınlanmasıydı. Bundan önce, Süleyman Soylu da istifa mesajını Twitter üzerinden vermişti. Bakanların ayrı bir yazılı beyanı Cumhurbaşkanlığına gönderip göndermediği bilinmiyor olmakla birlikte bu konuda resmî bir yazışma yapılması gerektiği çok açıktır. Nitekim, devlet memurları dahi 657 sayılı yasaya göre, yazılı bir irade beyanıyla çekilme (istifa) taleplerini sunmak zorundadır. Ayrıca Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Kararname’ye dayanılarak çıkarılan Resmî Yazışmalarda Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’te söz konusu yazışmaların nasıl yapılacağı detaylıca düzenlenmiştir. Dolayısıyla sözlü bir beyanın veya Cumhurbaşkanına usulüne uygun olarak yöneltilemeyen yazılı bir beyanın hukuken olması gerekeni karşıladığı söylenemeyecekse de Devlet’in bu düzeyinde yapılan bir işleminin şeklen geçerliliğini denetleyecek etkin bir makam da bulunmamaktadır.
